Estamos ante lo que se ha descrito como la mayor crisis de refugiados y desplazados desde la Segunda Guerra Mundial. Y eso no es poco, porque precisamente fue después de esta contienda bélica y de sus secuelas, cuando muchos Estados tomaron conciencia de la importancia de proteger a aquellas personas que, por sus ideas políticas, por su religión, nacionalidad o pertenencia a un grupo étnico o social específico, eran perseguidas en sus países. La figura del derecho de asilo se constituyó así como uno de los primeros y más grandes ejemplos de solidaridad internacional. Los estados firmantes de la Convención de Ginebra de 1951, se comprometían a proteger y acoger a aquellas personas que decidían dejar sus países huyendo del miedo y la persecución. Desde entonces el derecho de asilo ha sido una competencia de los Estados, y en cada uno, se ha desarrollado una política de atención y acogida de acuerdo a sus necesidades y voluntades.

En el contexto de la actual crisis de refugiados y ante la inacción de muchos gobiernos europeos, parte de la sociedad civil se ha movilizado para mostrar su solidaridad con estas personas que huyen de situaciones de inestabilidad y conflicto. Muchas ciudades están canalizando estas muestras de solidaridad, adquiriendo un rol que en algunas ocasiones es relativamente nuevo para ellas.

El objetivo de estas notas es apuntar algunas reflexiones sobre el papel que pueden jugar las ciudades en esta crisis de refugiados, teniendo en cuenta las experiencias que hemos podido conocer en los últimos años en diversas ciudades de países como Suecia, Alemania o Noruega. No queremos analizar aquí las carencias del sistema español de asilo, que no son pocas, sino poner el foco en el margen de maniobra del que disponen las ciudades. Se trata de no centrarse únicamente en el ámbito de la “primera acogida”, y tener presente los retos que aparecen vinculados a cuestiones como la convivencia, la prevención del racismo o el sentido de pertenencia.

Una mirada rápida al sistema de asilo en España

En el Estado español, la regulación del derecho de asilo es una competencia que recae en manos de la administración central. Es una protección de carácter territorial, en el sentido que supone garantizar el acceso y la protección a unas personas determinadas que llegan perseguidas por razones recogidas en la Convención de Ginebra de 1951 en el ámbito territorial de dicho Estado. De este modo, y al tratarse de una competencia estatal, son los gobiernos centrales los que diseñan e implementan las políticas de acogida de solicitantes de asilo y refugiados.

En el marco de construcción de un sistema de asilo común en los países de la Unión Europea, la directiva europea de acogida ofrece unos mínimos que no pueden faltar en relación a la atención que deben recibir estas personas. Con este contexto de acción determinado, en España el sistema se articula a través de la acogida de los solicitantes de asilo en varios centros establecidos y una red de alojamientos, ambos gestionados por varias ONGs que se hacen cargo de esta atención básica, que también incluye atención psicológica y escolarización de los menores, entre otros servicios de apoyo.

Pero en el diseño del sistema tal y como está planteado hasta la fecha, las ciudades no juegan ningún papel explícito, como tampoco lo juegan las Comunidades Autónomas. Por norma general, se acostumbra a producir una colaboración entre las ONGs y los Ayuntamientos, no porque lo recoja el marco normativo sino porque las necesidades reales así lo requieren. 

Por diversas razones, entre otras las vinculadas a las dificultades y limitaciones del propio sistema, los números de solicitantes de asilo en España han sido históricamente muy bajos. Si comparamos el debate sobre el concepto de “inmigración” que se tiene en los diferentes países europeos, comprobamos que en la mayoría de países del centro y norte de Europa, todo el debate se refiere de manera directa o indirecta a los solicitantes de asilo y refugiados. Sin embargo, en países como España, Portugal o Italia, el concepto “inmigración” se refiere sobre todo a los inmigrantes económicos. De ahí que a menudo las comparativas sean complicadas al referirnos a circunstancias y marcos jurídicos muy distintos.

La dimensión de la actual crisis de refugiados supondrá la llegada de un número elevado de personas, y este cambio de escala ya está produciendo unas evidentes tensiones en el sistema español de asilo, que no hace sino poner más en evidencia sus carencias.

¿Un espacio de oportunidad?

La importante oleada de solidaridad que esta crisis ha provocado, supone un reto importante que muchas ciudades han aprovechado para posicionarse claramente en su voluntad de acoger refugiados. A su vez, este proceso está abriendo un debate intenso sobre la necesidad de revisar el sistema de asilo en España, en el que como hemos comentado, la administración local no tienen nada que decir.

Para las ciudades, esto plantea una doble cuestión. La primera está relacionada con el margen de oportunidad que tienen para provocar cambios en el sistema. Y la segunda se refiere al margen de actuación real que ya tienen actualmente para poder dar respuesta a algunos de los principales retos que plantea la llegada de estas personas (o los refugiados y solicitantes de asilo que ya están aquí), en el medio y largo plazo.

En relación a la ventana de oportunidad, parece claro que las ciudades pueden presionar, en sus distintos niveles de interlocución, para que en esta ocasión la acogida se haga de un modo diferente. Partimos de la idea de que no parece muy coherente un sistema que no incorpore a las ciudades en el proceso de distribución y primera acomodación de los solicitante de asilo. La colaboración entre los diferentes niveles de la administración es fundamental, y obviamente también con las ONGs que actualmente gestionan los servicios de acomodación y acogida inicial. Teniendo en cuenta las complicidades y trabajo continuado entre ayuntamientos y ONGs, no parece que las complicaciones vayan a ir por allí. En este sentido, aunque pueda ser más complejo, es fundamental que las ciudades se coordinen y se pongan de acuerdo para presionar y exigir que se las tenga mucho más en cuenta en el proceso de redefinición del sistema español de asilo.

Por otro lado, las ciudades pueden aprovechar la oportunidad para poner en evidencia graves carencias del sistema que dejan desatendidas a numerosas personas que ya se encuentran en territorio español. Así, es imprescindible hablar de la revisión de los tiempos de resolución de las aplicaciones, y de las respuesta a las personas en espera de poder presentar su solicitud de asilo, entre otras situaciones que pueden derivar en situaciones de vulnerabilidad y violación de derechos básicos.

Ámbitos posibles de actuación

Ciertamente, el ámbito de oportunidad es un espacio en el que las ciudades deben jugar su rol a partir de sus propias lógicas y modelos de ciudad, y en los que el matiz importa. Pero hay otros ámbitos de acción en el que las ciudades ya pueden jugar un papel fundamental, entre otras cosas, porque ya lo llevan haciendo desde hace años.

De las experiencias de otros países podemos identificar algunos aspectos positivos, como por ejemplo el importante rol que juegan las ciudades en el caso del modelo alemán. Pero lo que también nos interesa mucho es aprender de las experiencias negativas. Por ejemplo, tenemos muy claro que existe un serio riesgo de que se produzcan procesos de segregación si concentramos a los refugiados en determinadas áreas urbanas o si creamos determinados servicios específicos para ellos (educativos, sanitarios, etc.) en vez de promover su incorporación a los servicios generales. Tampoco evitaremos la segregación si no se impulsan políticas activas para favorecer la interacción y el vínculo entre los refugiados y el conjunto de la población, o si no se facilita la formación y el desarrollo de actividades que den a conocer la realidad de los refugiados y solicitantes de asilo, al mismo tiempo que se aprovechan sus capacidades y experiencia vital. En este sentido, las decisiones y actuaciones que se pueden llevar a cabo no tienen tanto que ver con el “hardware”, es decir con la legislación, el modelo de asilo o lo recursos disponibles, sino sobre todo con el “software”, con las políticas relacionadas con la integración, la sensibilización y a favor de la convivencia que muchas ciudades vienen realizando desde hace años.

Porque el riesgo es elevado. En varias ciudades europeas encontramos realidades de colectivos muy segregados, viviendo en paralelo, lo que favorece la consolidación de prejuicios y estereotipos que pueden derivar en actitudes discriminatorias y discursos xenófobos. En los últimos dos años hemos tenido la oportunidad de poder adaptar la “estrategia antirumores” a diversas ciudades europeas, y hemos podido observar cómo en ciudades de Alemania, Suecia o Irlanda, muchos de los rumores negativos se centraban en los refugiados. La falta de información, conocimiento y visualización del colectivo de refugiados, supone un gran obstáculo no sólo para la convivencia y la cohesión sino también para fomentar el sentido de pertenencia y poder aprovechar el importante capital humano y social que representan estas personas para el propio desarrollo de las sociedades de acogida. Lo relevante es que en estos casos no se trata de una cuestión relacionada sólo con los recursos, sino más bien con el enfoque que se ha seguido desde las políticas públicas: el reto está en cómo favorecer la inclusión y garantizar la cohesión social. Es por ello que las ciudades, tengan más o menos competencias o mayor o menor capacidad para incidir en el proceso de la “primera acogida”, sí que tienen una importante responsabilidad para impulsar políticas de sensibilización y acciones que eviten los procesos de segregación, exclusión o guetización.

En el caso de las ciudades españolas, podríamos decir que de entrada preocupa más el “hardware” que el “software”. La falta de recursos para la acogida de refugiados (y la falta de transparencia, pues desconocemos en estos momentos el total de los fondos europeos AMIF que el gobierno español dedicará específicamente al sistema de asilo) viene a sumarse al cierre de fondos como el de acogida e integración, lo que ha supuesto un duro golpe para las políticas de acogida, integración y convivencia que se venían desarrollando desde el ámbito local.

A pesar de esto, el tremendo esfuerzo realizado desde la mayoría de ayuntamientos a partir de la colaboración y el trabajo en red con numerosos actores y entidades de la sociedad civil, nos permiten mirar a nuestro vecinos europeos más “experimentados” con la cabeza bastante alta. Muchas ciudades disponen de servicios y redes de acogida que ahora deberían ser utilizadas por los refugiados que vendrán. No será necesario, por lo tanto, partir desde cero, sino que al contrario, lo que hay que evitar es crear sistemas paralelos que pongan en riesgo la cohesión social y que no aprovechen al máximo la experiencia y el trabajo realizado

Muchos países europeos no prestaron suficiente atención a la importancia de trabajar desde la proximidad a favor de la acogida, la convivencia y la cohesión social, fomentando espacios de interacción, conocimiento mutuo, confianza y de sentido de pertenencia compartida. No podemos caer en una actitud complaciente pensando que aquí todo está bien, puesto que son muchas las carencias, desigualdades y necesidades que atender, pero tampoco nos podemos ir al otro extremo y ser más duros de lo necesario. No en vano muchas ciudades del centro y norte de Europa están importando innovación social creada en nuestro país, como la “estrategia antirumores” o miran con interés las experiencias de las ciudades RECI (Red de Ciudades Interculturales), una de las redes estatales más activas vinculada al proyecto Intercultural Cities del Consejo de Europa, y que están apostando por incorporar el enfoque intercultural en el conjunto de las políticas públicas.

Lo cierto es que hay infinidad de iniciativas posibles que la experiencia de muchas ciudades europeas nos indican que si no se llevan a cabo es muy difícil evitar la segregación urbana y mental o la consolidación de discursos claramente xenófobos. Precisamente el proyecto Proxi es una buena muestra de cómo profundizar en cuestiones que preocupan mucho como son la prevención de los discursos xenófobos y del odio. Vale la pena seguir apostando por reforzar y adaptar estrategias antirumores y proyectos como Proxi. De lo contrario seguro que estaremos cometiendo los mismos errores que han cometido otros países antes que nosotros.

Conclusiones

Las muestras de solidaridad de la sociedad civil no sólo deben ser bienvenidas sino que representan lo mejor de los valores sobre los que debería construirse (aunque no siempre lo parezca) el proyecto europeo. Pero es muy importante que esta solidaridad se traduzca en exigir políticas públicas efectivas que cuenten con los recursos adecuados y que continúen cuando los focos de la atención mediática se hayan desviado hacia otras cuestiones.

Hay  muchas carencias y aspectos a mejorar, empezando por un sistema de asilo que, entre otras muchas cuestiones, no tiene en consideración el papel de las ciudades. Existe un espacio de oportunidad para avanzar en un sistema de asilo que permita trabajar a las ciudades en estrecha colaboración con las ONG, incorporando nuevos actores, nuevas perspectivas y nuevas fórmulas que trabajen para favorecer la cohesión social.

Pero en cualquier caso, y ante el marco normativo en el que nos encontramos, hay mucho espacio de mejora en el que el mundo local juega un papel clave. En relación con la acogida y la integración, partimos de un trabajo importante realizado desde abajo, que ha ido sumando a actores diversos a favor de unos valores y de una idea de convivencia que debe apostar en primer lugar por el respeto a la derechos humanos y la igualdad, pero también por promover la interacción y considerar la diversidad como una oportunidad. Y esto es un bagaje que no sólo no puede obviarse, sino que debe fortalecerse.

Más vale que nos dediquemos intensamente a ello si no queremos lamentar futuros escenarios parecidos a los que se pueden observar a menudo en no pocos países europeos: aumento del apoyo a partidos con discursos claramente xenófobos, altos niveles de segregación y conflictividad en determinados barrios o un alarmante aumento de la islamofobia, por citar algunos. Nadie nos podrá decir que no nos avisaron: debemos apostar por reforzar y consolidar proyectos que, como Proxi, trabajen para prevenir el racismo y garantizar la cohesión social y eviten que la oleada de solidaridad que ahora estamos viviendo acabe distorsionada y se despierten viejos demonios que ya recorrieron Europa.

Gemma Pinyol-Jiménez, responsable del Área de Migraciones en Instrategies e investigadora asociada del GRITIM-UPF y Dani de Torres, experto del Consejo de Europa y director de la RECI

Fotografía de portada: Mixy Lorenzo